NGHỊ ĐỊNH SỬA LUẬT, KHI CƠ QUAN CHẤP HÀNH MUỐN CHIẾM VAI TRÒ QUYỀN LỰC

Đặng Đình Mạnh 

 

Trong phiên thảo luận mới đây về dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), một đề xuất mới từ phía cơ quan soạn thảo đã ngay lập tức thu hút sự chú ý và tranh luận gay gắt từ giới chuyên gia pháp lý: Cho phép Chính phủ ban hành nghị định để điều chỉnh, sửa đổi các quy định của luật trong một số trường hợp “cấp bách”. Lý do đưa ra đằng sau cơ chế đặc biệt này là nhằm tối ưu hóa sự linh hoạt, giúp cơ quan hành pháp phản ứng nhanh và kịp thời tháo gỡ những điểm nghẽn từ thực tiễn khi Quốc hội chưa vào kỳ họp. Tuy nhiên, dưới góc nhìn của khoa học pháp lý và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, đề xuất này không đơn thuần là một giải pháp mang tính kỹ thuật lập pháp, mà là một bước lùi đáng ngại, trực tiếp đe dọa trật tự phân tầng pháp lý và nguyên tắc tối cao của quyền lực nhân dân.

1. Sự tước đoạt ý chí nhân dân và xâm phạm thẩm quyền lập pháp tối cao

Bất kỳ một quốc gia pháp quyền nào cũng thừa nhận nguyên tắc cốt lõi: Luật là sản phẩm duy nhất của cơ quan lập pháp. Theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Mỗi điều khoản, mỗi dòng chữ trong các đạo luật được thông qua là kết quả của một quy trình thảo luận, cọ xát, phản biện nhân danh hàng chục triệu cử tri. Đạo luật chính là sự cụ thể hóa ý chí, nguyện vọng của nhân dân để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng nhất.

Khi dự thảo mở ra hướng cho phép một văn bản của cơ quan hành chính (nghị định) được quyền sửa đổi, điều chỉnh luật, bản chất của hành vi này là sự chuyển dịch quyền lực. Việc giao cho cơ quan hành pháp quyền định đoạt số phận của các quy định lập pháp đồng nghĩa với việc tự ý thay đổi ý chí, nguyện vọng đã được đóng dấu của nhân dân thông qua Quốc hội. Một khi cơ quan hành chính có thể dùng ý chí cấp hành chính để bẻ cong hoặc thay thế ý chí của cơ quan đại diện cao nhất, tính chính danh và quyền lực thực chất của Quốc hội sẽ bị suy giảm nghiêm trọng, tạo ra một lỗ hổng lớn trong cơ chế kiểm soát quyền lực.

2. Sự đảo lộn trật tự phân tầng của hệ thống pháp luật

Hệ thống pháp luật được cấu trúc như một hình tháp nghiêm ngặt với đỉnh tháp là Hiến pháp, tiếp theo là Luật và dưới cùng là các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (như Nghị định, Thông tư). Nguyên tắc sơ đẳng của khoa học pháp lý là văn bản cấp dưới phải tuyệt đối tuân thủ và không được trái với văn bản cấp trên. Nghị định, về mặt bản chất, được sinh ra để phục vụ việc triển khai thực hiện luật pháp của Quốc hội. Nó đóng vai trò là công cụ kỹ thuật để hiện thực hóa các khung chính sách lớn.

Do đó, việc cho phép nghị định sửa luật là một sự mâu thuẫn tự thân về mặt logic pháp lý. Cơ quan hành pháp ban hành văn bản để thi hành luật, không thể có quyền “vừa đá bóng vừa thổi còi” bằng cách tự sửa đổi cái luật mà mình có nghĩa vụ phải chấp hành. Chấp nhận tiền lệ này sẽ khiến cấu trúc hình tháp của hệ thống pháp luật bị đảo ngược, tạo ra một trật tự hỗn loạn khi ranh giới giữa văn bản luật và dưới luật bị xóa nhòa. Hệ quả tất yếu là tính dự báo, tính ổn định của môi trường pháp lý bị phá vỡ, đẩy người dân và doanh nghiệp vào trạng thái bấp bênh khi không biết đâu là quy chuẩn tối hậu để tuân thủ.

3. Thông lệ quốc tế về lập pháp ủy quyền: Giới hạn ngặt nghèo trong tình trạng khẩn cấp

Nhìn rộng ra thế giới, để giải quyết bài toán “vướng mắc thực tiễn” hay “tốc độ phản ứng” của cơ quan hành pháp, các nền pháp lý văn minh có một học thuyết mang tên “Lập pháp ủy quyền” (Delegated Legislation). Tuy nhiên, không một quốc gia pháp quyền nào cho phép hành pháp tự ý sửa đổi luật một cách tùy tiện hay biến nó thành công cụ thường nhật chỉ để phục vụ cho sự “tiện lợi” quản lý. Việc ủy quyền này luôn đi kèm với những điều kiện hết sức hạn hữu, nghiêm ngặt và chỉ kích hoạt trong những tình trạng đặc biệt khẩn cấp nguy hại đến sự tồn vong của quốc gia như chiến tranh, dịch bệnh hay thiên tai khủng liệt.

• Ví dụ từ nước Pháp: Hiến pháp Cộng hòa thứ Năm của Pháp tại Điều 38 cho phép Chính phủ đề nghị Nghị viện ủy quyền ban hành các “Sắc lệnh” (Ordonnances) để thực hiện các biện pháp vốn thuộc phạm vi của luật trong một thời hạn nhất định. Tuy nhiên, các sắc lệnh này chỉ có hiệu lực khi được Hội đồng Bộ trưởng thông qua sau khi có ý kiến của Hội đồng Nhà nước, và quan trọng nhất, chúng sẽ hoàn toàn vô hiệu nếu Chính phủ không trình dự án luật phê chuẩn lên Nghị viện trước ngày do đạo luật ủy quyền ấn định. Sự kiểm soát của cơ quan lập pháp luôn mang tính chất tuyệt đối và có quyền phủ quyết bất cứ lúc nào.

• Ví dụ từ Vương quốc Anh: Trong giai đoạn khủng hoảng đại dịch COVID-19, Nghị viện Anh đã thông qua Đạo luật Coronavirus 2020 (Coronavirus Act 2020). Đạo luật này tạm thời trao cho các Bộ trưởng (nhánh hành pháp) những quyền lực sâu rộng để ban hành các quy định khẩn cấp nhằm bảo vệ sức khỏe cộng đồng, bao gồm cả việc đình chỉ hoặc điều chỉnh một số quy định hiện hành của các luật cũ. Tuy nhiên, đây là sự ủy quyền có thời hạn tự động hết hiệu lực sau 2 năm nếu không được Nghị viện gia hạn, và định kỳ mỗi 6 tháng, các Bộ trưởng phải điều trần, giải trình chi tiết trước Nghị viện về việc sử dụng các quyền lực khẩn cấp này.

• Ví dụ từ Hoa Kỳ: Tổng thống Mỹ có thể ban hành các Sắc lệnh hành pháp (Executive Orders) trên cơ sở quyền lực được Hiến pháp hoặc Quốc hội ủy quyền bằng luật. Tuy nhiên, các sắc lệnh này không bao giờ được phép sửa đổi một đạo luật hiện hành của liên bang. Nếu một sắc lệnh đi ngược lại hoặc cố tình thay đổi nội dung của luật do Quốc hội ban hành, các tòa án liên bang sẽ ngay lập tức tuyên bố sắc lệnh đó vi hiến và vô hiệu, như cách Tòa án Tối cao Mỹ từng bác bỏ sắc lệnh kiểm soát ngành thép của Tổng thống Harry Truman trong Chiến tranh Triều Tiên (vụ án kinh điển Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer năm 1952).

Thông lệ quốc tế cho thấy: Hành pháp chỉ được phép chạm vào ranh giới của luật khi có sự đồng ý rõ ràng, cụ thể bằng một đạo luật khung từ trước của lập pháp, dành riêng cho các kịch bản khẩn cấp mang tính thảm họa, và luôn chịu sự giám sát ngặt nghèo của tòa án cùng cơ quan đại biểu nhân dân.

4. Nguy cơ lạm quyền và hiện tượng “cài cắm” lợi ích cục bộ

Trở lại với thực tế của Việt Nam, nếu đề xuất trong dự thảo được thông qua, kịch bản dễ thấy nhất là hiện tượng “luật hóa lợi ích nhóm” hoặc “hành chính hóa lập pháp”. Bản chất của các Bộ, ngành và Chính phủ là cơ quan quản lý. Khi một quy định của luật gây khó khăn cho việc quản lý của họ – dù khó khăn đó có khi xuất phát từ năng lực yếu kém hoặc tư duy bảo thủ – thì thay vì sửa đổi phương thức điều hành, cơ quan hành chính sẽ chọn con đường ngắn nhất: Ban hành một nghị định để sửa luật “cho tiện quản lý”.

Điều này cực kỳ nguy hiểm bởi nó triệt tiêu cơ chế kiểm soát chéo. Cơ quan thực thi pháp luật lại được tự quyết định luật chơi. Những quy định mang tính áp đặt, đẩy phần khó về phía người dân, doanh nghiệp và giữ phần thuận lợi cho cơ quan nhà nước sẽ dễ dàng ra đời dưới danh nghĩa các nghị định “cấp bách” hay “xử lý vấn đề kỹ thuật”. Khái niệm “cấp bách” trong dự thảo nếu không có tiêu chí định lượng rõ ràng sẽ bị lạm dụng thành cái cớ để né tránh quy trình phản biện nghiêm ngặt của Quốc hội.

Kết luận

Sự vận hành trơn tru của một quốc gia đòi hỏi tốc độ, nhưng không thể đổi tốc độ lấy sự tùy tiện. Khó khăn, vướng mắc của thực tiễn hoàn toàn có thể giải quyết bằng các công cụ hợp hiến hiện có như quy trình lập pháp rút gọn, tăng cường các kỳ họp bất thường của Quốc hội, hoặc giao thẩm quyền xử lý tình huống cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Một hệ thống pháp luật mà ở đó văn bản dưới luật có thể sửa đổi luật của Quốc hội là một hệ thống tự mâu thuẫn và tự làm yếu đi tính chính danh của mình. Việc kiên quyết giữ vững nguyên tắc trật tự pháp lý, tôn trọng thẩm quyền lập pháp tối cao của Quốc hội không chỉ là câu chuyện bảo vệ kỹ thuật văn bản, mà cao hơn cả, là bảo vệ quyền lực đích thực của nhân dân và duy trì nền tảng thượng tôn pháp luật của quốc gia.

Hoa Thịnh Đốn, ngày 15 Tháng 10 2026